Contenciosoadministrativo:
Habilitación de instancia judicial: silencio y caducidad; art. 31 de la ley 19.549; procedencia.
1 - Toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sa por motivo de interés general, ya de interés particular y el de obtener pronta resolución. Por ello resulta evidente que una inteligencia del art. 31 que obligue al particular a planear su demanda en sede judicial en un plazo perentorio y fatal cuando sólo ha recogido el silencio frente a la reclamación administrativa y no ha sido notificado de decisión expresa alguna, resulta abiertamente contrario a la letra y al espíritu del mentado derecho constitucional y violatorio de los derechos al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, también de raigambre constitucional, por lo que cabe concluir en que ante la configuración del silencio administrativo frente a la reclamación efectuada por un particular no resulta aplicable –a efectos de la admisibilidad de la demanda– el plazo de caducidad establecido n el art. 25 de la ley 19.549, sin perjuicio, claro está, de lo que corresponde en materia de prescripción, correspondiendo revocar lo decidido y tener por habilitada la instancia.
CNCont.-adm. Fed., Sala IV, 27/02/2007. - Aguilar, Mario Joaquín c. EN - Mº de Economía - Subsecretaría T A y P s/empleo público (causa nº 52.655/03) - [EDA, 2007-328]
Buenos Aires, febrero 27 de 2007. - Y Vistos: El recurso de apelación interpuesto por la actora a fs. 128 contra la resolución de fs. 127; y
Considerando: I. Que el señor Mario Joaquín Aguilar inició demanda contra el Estado Nacional a fin de reclamar los daños y perjuicios y el daño moral causados por el tratamiento discriminatorio que le había conferido la Administración. Para fundar su pretensión relató que durante 28 años había revistado en la Dirección Nacional de Vías Navegables dependiente de la actual Subsecretaría de Transporte Marítimo, Terrestre y Fluvial en el Nivel 7 del Escalafón aprobado mediante decreto 2606/83 y había estado desde hacía aproximadamente 15 años desempeñando funciones correspondientes a dos categorías de revista superiores a la que revistaba (nivel 5) sin que se le reconocieran las diferencias salariales correspondientes.
Agregó que como esta situación se configuraba respecto de una gran parte del personal de esa dependencia el Sindicato del Personal de Dragado y Balizamiento había iniciado un trámite administrativo sin resultado positivo. Lo mismo había hecho el Centro de Profesionales de Dragado y Balizamiento dictándose en consecuencia la resolución del Secretario de Transporte 398/98 mediante la cual se había promovido a parte del personal, no estando él incluído entre los beneficiados lo que implicaba un trato discriminatorio a su respecto. Por esta razón había interpuesto en sede administrativa el correspondiente reclamo solicitando su nulidad (fs. 113/vta.) y vencido el plazo para resolver había deducido el correspondiente pronto despacho (fs. 117) sin haber obtenido respuesta alguna. Por ello, planteó también en esta instancia judicial la declaración de nulidad de la mencionada resolución (fs. 3/6 vta.).
Por último manifestó que mediante la disposición del Subsecretario de Puertos y Vías Navegables 66/03 se había promovido a 228 agentes que se desempeñaban en categorías superiores, más él no se encontraba incluido entre ellos, lo cual agravaba aún más la discriminación de que era objeto (fs. 100/vta.).
II. Que a fs. 127 la señora jueza de primera instancia tuvo por no habilitada la instancia judicial. Señaló que de las constancias de autos se desprendía que el 7-12-01 el actor había presentado reclamo administrativo previo y el 22-5-02, pronto despacho.
En consecuencia, y teniendo en cuenta que la demanda judicial había sido interpuesta el 3-12-03 no debía habilitarse la instancia, toda vez que había transcurrido -entre la fecha de interposición del pronto despacho y esa presentación- el plazo previsto en el art. 31, párr. 1º de la ley de procedimientos administrativos, según el art. 12 de la ley 25.344, a los efectos establecidos en el art. 25 de la citada ley.
III. Que contra esa decisión la parte actora interpuso y fundó recurso de apelación en subsidio (fs. 128 y 132/134 vta.).
Sostuvo -en síntesis- la recurrente, que no era razonable sostener que una vez vencido el plazo de 45 días establecido en el art. 31 de la ley 19.549 para que la Administración resolviera el pronto despacho comenzara a correr el plazo de caducidad del art. 25 para interponer la de demanda. Ello era así, pues de sostenerse lo precedente se estaría desconociendo el derecho del administrado a obtener una respuesta de la Administración para quien constituía una obligación brindarla; se estaría beneficiando a la demandada en perjuicio del administrado con el instituto del silencio -ficción legal creada precisamente en favor de este último-; se estaría aplicando lo normado en el art. 25 para el caso donde no hubo un rechazo expreso del reclamo; y, por último, la mención de los plazos de prescripción contenidos en la norma aludida llevaba a interpretar que el mentado plazo de caducidad no resultaba aplicable cuando se configuraba el silencio, sino que, por el contrario, se aplicaban los primeros.
A todo evento, dejo planteada la inconstitucionalidad del citado art. 31.
IV. Que cabe adelantar que la pretensión de la recurrente debe ser acogida.
Si bien en la parte pertinente del art. 31 de la ley 19.549 -según la reforma instituida por el art. 12 de la ley 25.234- se dispone que [el] pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa (90) días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el art. 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción (el resaltado no corresponde al texto) su interpretación literal conduciría al absurdo de que el administrado que interpone un reclamo y luego pide un pronto despacho -no resuelto en término por el Estado o sus entes autárquicos- estaría conminado a demandarlo dentro del plazo de caducidad previsto en el art. 25 de la citada ley.
Ante esta situación es necesario efectuar una interpretación sistémica con otras normas, de modo de adoptar un criterio que las concilie y suponga su integral armonización (Fallos, 313:1149 y sus citas).
En este contexto, no puede soslayarse que en los casos en que se fijan plazos en el art. 25 de la ley de procedimientos administrativos el dies a quo está dado por la notificación al interesado del pronunciamiento expreso de la Administración. De esta primera constatación se desprende que la referencia del art. 31 al citado art. 25 no podría comprender a los supuestos de silencio administrativo del órgano obligado a expedirse provocado por la falta de resolución del reclamo formulado, precisamente por la ausencia de notificación de dicha circunstancia al particular.
A ello debe añadirse lo dispuesto en el art. 26 de la citada ley en el que se admite que la demanda judicial podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera carácter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el art. 10 y sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción. Vale decir que el criterio de la ley es que se configura el plazo de caducidad si hubo acto expreso de la Administración. El administrado cuenta con la posibilidad de iniciar demanda si se configuró el silencio negativo, pero -en este último caso- no se opera en su contra plazo de caducidad alguno mientras la Administración no se expida, por aplicación del principio garantístico de que el silencio administrativo opera en favor y no en contra del administrado.
En sentido análogo ha dicho la Corte Suprema de Justicia de la Nación que "la conclusión del a quo de considerar que se había operado el plazo de caducidad frente al silencio del Instituto de Previsión, constituye una decisión de injustificado rigor formal y comporta una inteligencia de las reglas contraria al principio in dubio pro actione rector en la materia. Ello así no sólo porque la mecánica aplicación del plazo previsto en el citado art. 11 de la ley 848 efectuada por el tribunal local omite valorar la concreta conducta puesta de manifiesto por la actora, sino porque -además- premia la actitud negligente de la administración y hace lugar en contra del particular la figura del silencio administrativo instituido, claramente, en su favor" (Fallos, 316:2477).
También ha expresado el Alto Tribunal que "la denegación por silencio es una herramienta que utiliza el ordenamiento para que el particular pueda accionar judicialmente ante el incumplimiento de la Administración, pero en modo alguna transforma ese silencio en una manifstación de voluntad, simplemente porque aquélla nada hace ni dice, sino que, sencillamente, no actúa, es decir, deja transcurrir el plazo sin resolver. En esta situación, constituye una exigencia desmedida y violatoria del derecho de defensa, pretender que el particular esté obligado a considerar denegada su petición por el solo vencimiento del plazo, toda vez que el silencio es un derecho que le asiste para paliar la omisión administrativa y no constituye una carga que se le imponga y cuya inobservancia revierta en su perjuicio, agravando el daño ocasionado por el incumplimiento de la administración (Fallos, 324:1087).
Por otra parte, no debe olvidarse que en el art. 3º de la ley 19.549 al atribuirse la competencia a los órganos administrativos se establece que "su ejercicio constituye una obligación de la autoridad o el órgano correspondiente..." de modo que deja claramente sentado que todo órgano al que se le formule una razonable petición está compelido a dar una respuesta, no pudiendo ampararse en el silencio como modo de actuar legítimo. Esta disposición se correlaciona con lo dispuesto en el artículo XXIV de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre -de jerarquía constitucional- en el que se dispone que "toda persona tiene derecho de presentar peticiones respetuosas a cualquier autoridad competente, ya sa por motivo de interés general, ya de interés particular y el de obtener pronta resolución". Resulta evidente que una inteligencia del art. 31 que obligue al particular a planear su demanda en sede judicial en un plazo perentorio y fatal cuando sólo ha recogido el silencio frente a la reclamación administrativa y no ha sido notificado de decisión expresa alguna, resulta abiertamente contrario a la letra y al espíritu del mentado derecho constitucional y violatorio de los derechos al debido proceso y a la tutela judicial efectiva, también de raigambre constitucional.
V. Que de lo precedentemente expuesto no cabe sino concluir en que ante la configuración del silencio administrativo frente a la reclamación efectuada por un particular no resulta aplicable -a efectos de la admisibilidad de la demanda- el plazo de caducidad establecido en el art. 25 de la ley 19.549, sin perjuicio, claro está, de lo que corresponde en materia de prescripción. En consecuencia, corresponde revocar lo decidido por la señora jueza de la anterior instancia y tener por habilitada la instancia.
Por todo lo expuesto, y oído el Sr. Fiscal General, se resuelve: Revocar la sentencia apelada, y, en consecuencia, tener por habilitada la instancia judicial sin especial imposición de costas por no existir actividad útil de la contraria. Regístrese, notifíquese -al citado funcionario en su despacho- y devuélvase. - Luis C. Otero. - Alejandro J. Uslenghi. - Guillermo P. Galli (Prosec.: María T. Gandoli).
